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社会救助政策及其执行缺陷的矫正



发表时间:2018-09-16 10:56:58 来源:市民政局 作者:民政局

 

 

 

文章来源:人民网      转载时间:2018年9月16日

原文链接:http://theory.people.com.cn/n1/2017/0111/c207260-29016278.html

 

 

 

一、低保救助政策具有“捆绑福利”特征,实践中导致不公平和 “低保福利依赖”

政策实践反映最低生活保障是社会救助中最具有争议性的救助项目之一。其主要问题是:低保救助成为其他救助包括住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助以及残疾救助的前提;低保救助成为包括水、电、气、暖、公交、电视等日用生活消费减免的前提;低保救助也是唯一一种国家明确要求每年递增不低于10%的救助项目;相比其他救助项目,低保救助不仅涉及面广,而且核定标准模糊,核定过程复杂,成本很高,尤其在农村更是困难和混乱,实际占了总救助管理成本的至少50%。

低保救助政策自实施以来,由于其具有的“低保福利捆绑”效应,出现的消极后果是:低保家庭实际生活水平比临界线上没有进入低保范围的家庭要好;实际救助水平也超出了特困人员救助水平;各地围绕低保资格攀比严重,成为“人情保”、“关系保”、“违规保”的主要发生部位;低保救助的高含金量还导致一部分处于劳动年龄阶段且有劳动能力的低保户不愿意就业,“应保尽保”在一定程度上滋生助长了“不劳而获”的懒汉现象。

矫正的建议是,按照实际困难状况和基本生活需要,实施梯度救助方式,做到需保则保,救助水平达到当地最低生活保障线为止,将单纯资金救助改为发展性综合救助。

第一,实施救助时应当“一难一助”,合乎哪类救助就申请哪类救助,做到分类申请,需保则保,消除救助的互为条件,使各类救助和生活保障与低保资格脱钩,避免救助捆绑与待遇叠加。

第二,实施梯度救助方式,依次是:特困人群(包括“五保”人员、城市“三无”人员、流浪乞讨人员、孤儿、城镇和农村中明显不能维持基本生活的人员)可依据需要享受所有救助;低收入困难家庭可以按照“一难一助”原则申请专项救助;因偶然因素陷入生活困境人员可申请临时救助,统一调整临时救助规则并按需加大临时救助力度。

第三,避免救助依赖症。除了特困人群外,对具有自食其力条件的救助对象设定救助终止期限,到期复核;减少货币救助形式,比如食物可以采用“食品券”,以减少申请者对于救助资金的欲望;对于有劳动能力的人,采用以公益劳动换救助的机制,避免因救助养懒人。

第四,将单纯货币救助改为物质救助和生活照料、精神关怀、心理慰藉、能力提升、社会融入相结合的综合救助,强化救助的发展性。

二、现有救助中最突出的是因病致贫,但政策设计中因重特大疾病造成的支出性贫困被忽略

自低保政策实施以来,无论是农村还是城镇,真正长期生活特别困难的人几乎都已经进入低保范围。但由于低保政策规定只计算家庭收入,不考虑家庭支出,有些家庭收入虽好于低保家庭,但偶然遇到病灾打击会造成较大甚至巨大家庭开支,由于临时救助杯水车薪而陷入生活困境,无法得到现有政策的有效救助。笔者在安徽评估中,当地被访谈对象都认为,除了特困家庭外,一般家庭的基本生活没有大问题,真正的家庭困难主要是来自于重特大疾病的发生。就诊中城镇医保和农村新农合报销范围有限,名义上是报销70%,实际上只是就严格而狭窄的用药、治疗、检查目录范围而言。一般情况下个人自付比例都不低于50%,即使实施了各种救助,家庭仍然承担巨大医疗费用压力,因病致贫往往难以避免。比如在宿州桃源镇翻阅救助记录发现的一位农村肝病患者,大病医治花销2.4万元,新农合报销7000元,因为不是低保家庭,剩下的1.7万元又达不到当地规定的2万元的大病救助线,只能寻求一次性临时救助(获得1000元),其余不得不自己负担,这个本来还过得去的家庭因此陷入困难。再如较为突出的还有因为重症精神病人而拖垮家庭的情况,住院住不起,仅依靠低保救助不足以解难,这种“因病支出性贫困”却漏到了救助政策的缝隙之中,这类家庭在宿州市就有2300多个。

矫正的建议是,高度重视重特大疾病致贫现象,通过调整和完善重特大疾病救助政策,弥补救助政策体系的漏洞。

第一,建议将白血病、尿毒症、恶性肿瘤、心脏病、艾滋病、急性心梗、脑梗、重度再生障碍性贫血、肝肾器官移植、系统性红斑狼疮、精神病等支出巨大、对家庭打击大的病种纳入特别救助范围。

第二,取消现行的重特大疾病救助的低保前提,只要属于划定范围内的大病病种即实施特别救助;取消大病救助治疗报销门槛,提升大病治疗的报销比例至80%~90%,进一步提高救助报销封顶线;适当放宽大病治疗的检查、治疗、用药目录;推动为精神病人建立专门的康复治疗中心;适当放宽重特大疾病患者必须在定点医院治疗才能获得救助的限制(比如可限定在所在地级市区域范围内)。

第三,各级政府增加医疗救助资金投入的比例。

三、救助申请者财产信息核对手段落后,信息壁垒成为社会救助实施的突出障碍

几乎所有的政策实施部门都反映现有低保的核实确认存在“三难”,即家庭收入界定难,家庭情况调查难,救助对象清退难。民政部门现阶段对家庭收入状况的核查,主要靠入户访看、信函索证、手工核对,这些做法不仅使非常关键的家庭财产收入信息核查一直停留在落后的“估算”阶段,而且也陷入工作量大、需要人手多、成本高、出错多的局面。主要原因是,与社会救助相关的政府部门和公共机构迄今还没有建立互通共享的家庭经济状况信息网络。比如,民政系统掌握着居民的婚姻和殡葬信息,公安系统掌握着户籍、车辆信息,住房与建设系统掌握着家庭住房和公积金信息,人力资源和社会保障系统掌握着退休金信息,工商系统掌握着经办企业的信息,税务系统掌握着缴税信息,金融系统掌握着家庭的存款、社会保险和证券信息等。安徽目前的情况是,仅仅在民政和公安系统中因为两家各有所求而基本实现了相关信息互通,其他部门之间除了一些手工核对之外,都以不同的理由,维持着现在的信息封闭状态。据负责社会救助的实际管理部门负责人反映,阻碍互联互通的原因不是技术问题,而主要是部门利益作祟。

矫正的建议是,通过国家顶层权威发力,坚决破除部门利益壁垒,尽快在全国范围内建立横向部门之间和纵向各级政府之间互联互通的社会救助信息共享网络。

救助信息互联互通工程切关社会救助的质量、效率和成本,应该强力推进尽快建成。鉴于这项信息工程牵扯部门多,涉关利益复杂,既不可能在一个局部实现,也不可能靠一个地方建成,也不可能由民政部门牵头完成,而只能从国家层面发力推动才能促成。因此:

第一,建议中央政府就牵涉众多机构的社会救助信息互联工程,制定信息共享平台构建时间表,限期建成社会救助数据资源的互联互通网络。

第二,做好各部门之间低保信息管理软件系统的衔接工作,在保护居民隐私权的前提下,相关联网单位要配备专用计算机、设定专用信息点,实行专人负责、专机操作、定点应用。

第三,在该信息联网之前,经救助申请人及其家庭成员授权,公安、人社保障、住建、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门和机构应当根据有关规定和社会救助对象认定的需要,及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息,形成比较畅通的救助相关信息核对机制。

四、社会救助中虽然有社会力量的零星参与,但主要是依赖政府和行政力量,没有激发形成社会资源普遍参与的氛围

评估中各地管理部门和经办机构几乎一致抱怨救助资源短缺。客观事实是,社会救助尤其是低保救助工作量非常之大,申请家庭数量多,入户信息核查难度大。随着低保管理程序的日益规范,镇村两级从事民政工作的专职人员不仅要负责入户调查、听证评议、三次公示、到期低保家庭的变更和续保等环节中大量表册的填写、信息录入、资料查询等事务性工作,而且还要处理由于各种原因未纳入低保群众的上访、投诉等安抚调解工作。这种程序环节多、信息处理量大、群众诉求强、社会关注度高的工作现状使得工作力量不足的问题日益凸显。经办端口上的乡镇(街道)民政所配备人员一般2~5人且大多数身兼别职。随着这几年保障人数逐年增多,工作量逐年增加,要求也越来越高,严重制约了社会救助尤其是低保救助政策的实施质量。在城市区域内还不是很明显,在地广人多的县域农村人手不足的矛盾尤其突出。比如在合肥市的庐阳区,2015年上半年一共有救助对象2300人,平均下来每个街道社会事务所服务210人,3个救助工作人员可以匹配;但是在合肥市农村的庐江县则有救助对象4万人,17个乡镇平均每个乡镇(一般2~5人)要服务2353人,尽管可以发动农村居委会协助做一些入户工作,但工作起来的确是杯水车薪,疲于应付。

矫正的建议是,各级党委和政府将治理理念嵌入社会救助领导和管理之中,重视和激活社会资源,构建社会组织等各种力量参与救助的多元格局。

第一,通过政府培育专业组织服务来化解入户调查核对的人员短缺。入户调查核对是非常适宜社会组织等专业力量介入的救助环节,各级政府管理部门可以通过购买合同,设定双方认同的标准、数量、价格,奖惩、期限等,保证入户调查信息核对的质量。政府可以根据可操作性,有针对性地引导这类专业调研组织的成立、培训、孵化,为这类第三方组织和村、居两委的合作工作穿针引线,牵线搭桥,形成良好的第三方入户调查信息核对工作机制。各级政府部门应当端正认识,积极推动,真正通过提升和借用社会组织等社会力量,承担救助操办任务,也相应破解完全依赖行政资源的难题。

第二,通过政府鼓励建立私募救助基金,补充政府社会救助资金单一来源供给的不足。目前社会救助的资金主要来自财政,中央和省级占70%,地市占10%,县市占20%。但是由于实际需求尤其是医疗救助资金的严重不足,地市尤其是县市一级投入每年都要成倍地超出。不少地方为了应付救助资金短缺问题,往往采取提高医疗救助起付线、向困难家庭转嫁负担的方式来规避矛盾。建议各地政府应当广泛宣传和引导慈善公益精神,通过畅通注册渠道、落实税收优惠、社会声誉激励等组合举措,争取在每个县市区域都能够建立至少一家社会救助性私募基金会,专门致力于特困家庭,进行重特大疾病、安老、助孤、帮残、助学等慈善救助活动。

第三,通过政府推行“公建民营”公私合作,满足孤寡老人集中供养的资源需求。政府投资兴办的养老床位逐步通过公建民营等方式管理运营的,积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,经营公有产权的养老服务设施。这是政府激发社会活力,弥补资源短缺,加强社会救助力量的正确途径,同时必须坚持以兜底救助为核心的基本原则。

第四,通过政府和保险企业合作,化解“五保”老人供养护理资源的短缺和政府与个人的财务风险。为有效提高善后处置能力,缓解“五保”老人因疾病、意外伤害造成的经济压力,规范“五保”供养对象的护理保险运作方式,努力为“五保”老人和“五保”供养服务机构构筑“风险规避安全网”,各地可以推行特殊人群长期医疗护理保障制度。首先,政府出资并推动,引导保险公司、“五保”供养服务机构等多方参与,形成政府与社会组织、企业等各司其职、协调配合、合作共赢的机制;其次,政府制定统一保险方案,采取统一优选,统一投保方式,发挥“大数法则”优势,使保障范围更加全面和保险费用更合理;再次,商业运作,“五保”老人等特殊人群长期护理保险制度的推行,按照市场化运作方式,实现投保“五保”供养服务机构服务风险的有效规避,比如当政府出资投保的老人发生住院护理和护理中发生意外时,所有费用由保险公司承担。

五、社会救助政策中存在“负激励”因素,低保救助缺乏对有劳动能力的救助对象就业创业和脱贫自立的激励作用

现行社会救助尤其是低保救助政策的核心是低收入补偿,实际救助资金数额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。因此而产生了“负激励”性,即受助者无意通过劳动增加自己的收入(或者有意隐瞒自己的收入),因为增加多少意味着失去多少,劳动所得实际上成为对救助待遇的冲抵替代。因为其他社会救助也以低保救助资格为前提条件,它所制造的社会不公平也就更加严重。“负激励”性弱化了受助人口退出救助的意愿和就业自立的动机,因为一旦就业有了一定收入就会相应降低低保金直至退出低保。很显然,如果就业后获得的收入抵不上或者仅仅是略高于低保户享受的待遇水平,这类对象一般会选择放弃劳动机会,或者想方设法隐瞒生活改善的实际情况。而且,因长期不就业、不接触社会,也会让这类群体陷于“贫困福利”不愿出来。最终部分低保救助对象长期沉淀下来,形成了“假象贫困”。

矫正的建议是,将城市低保救助与就业、农村低保救助与扶贫开发相衔接,在低保救助中嵌入与劳动和就业的联动机制。

在救助政策的制定中,要更加强调注重救助对象个体能力的增长,把更多的救助资金用于发展和促进就业上,采取就业激励措施,促进救助对象通过提升能力摆脱贫困。

第一,新闻媒体进行充分而正确的舆论引导,改变人们的一些落后观念,要使“主动申请低保,积极走出低保”的观念深入人心,使社会公众认识到低保不是施舍与恩赐,而是施行救助的民生工程,进低保的目的是为了最终走出低保。

第二,在制度设计中,对低保对象实行限定获得低保时限、逐年减少救助金额、严格的定期复核制度外,还要建立脱贫对象的低保退出机制。

第三,在救助政策中,要把接受就业条件和劳动要求作为具有劳动能力的救助对象获得救助的连带条件。有劳动能力的人员,在申请最低生活保障时,要依照救助程序,先到当地公共就业服务机构办理失业登记,就业服务机构应向登记失业的最低生活保障对象提供及时的就业服务和重点帮助;或者就业服务机构提供政府需要的具有公益性质的劳动岗位。对于拒绝接受就业指导和就业岗位、拒绝接受公益劳动岗位的申请者,救助审批部门可以有条件拒绝申请。而对于接受就业并参加公益劳动的救助对象,在核算其家庭收入时,可以在一定期限内酌情扣减。 

(马庆钰,国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授、博士生导师;马福云,国家行政学院社会和文化教研部副教授。)

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